互联网平台开展金融业务的政策框架与边界

（原标题：互联网平台开展金融业务的政策框架与边界）

我国互联网平台过去利用流量和技术的优势从事相关金融业务，存在金融和技术定位不清晰的问题。自2020年11月起，中国金融监管机构就互联网平台开展金融业务进行密集发声，旨在将互联网平台开展的金融业务纳入金融监管框架下。其中，监管重点包括：

（1）明确金融业务必须持牌经营；

（2）厘清金融业务和导流、服务以及技术支持类业务的边界和职责；

（3）明确信息披露、营销手段的红线行为，加强消费者、投资者保护；

（4）规范平台金融业务交叉嵌套行为，防止不正当竞争。本文梳理了历年互联网金融业务的相关监管政策。

一、互联网贷款监管政策

从2017年开始，我国密集出台了多项关于互联网贷款的监管政策。一方面针对各大互联网平台旗下的网络小贷公司进行严格管控，另一方面更重要的监管对象则是商业银行等互联网贷款的主要资金提供方。针对网络小贷公司，2017年12月的《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》和2021年的《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》中提到了通过表外ABS融入的资金应与表内融资合并计算、跨省网贷业务的监管权收归银保监会等；针对商业银行，2020年出台的《商业银行互联网贷款管理暂行办法》和2021年的《关于进一步规范商业银行互联网信贷业务的通知》，从落实风险控制、明确三项定量指标（出资比例、集中度指标、限额指标）和严控跨区域经营三个方面提出了监管要求。

针对联合贷款、助贷的相关要求，限定了商业银行与助贷机构的合作方式以及联合贷款的出资比例，在2017年的《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》、2020年的《商业银行互联网贷款暂行办法》以及2021年《关于进一步规范商业银行互联网贷款业务的通知》中均有具体表述。第一，商业银行应独立开展互联网贷款风险管理，严禁将贷前、贷中、贷后管理的关键环节外包。第二，商业银行联合贷款合作机构的单笔贷款出资比例不得低于30%，与单一合作方的贷款余额不得超过一级净资本的25%，与全部合作方的互联网贷款余额不得超过全部贷款余额的50%。此外，2021年出台的《征信业务管理办法》中也明确表示将互联网平台助贷等相关业务纳入征信业务监管范围。

针对利率，明确了要将息费合并计算并调整了司法保护的上限。2017年的《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》中指出各类机构以利率和各种费用形式对借款人收取的综合资金成本应符合最高人民法院关于民间借贷利率的规定。2020年8月，最高法发布最新修订的《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，将民间借贷利率司法保护上限由年利率24%—36%调整为中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心每月发布的“一年期贷款市场报价利率的４倍”。

针对催收，要求各类机构杜绝暴力催收情况的发生。最早在2017年的《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》中就强调，各类机构或委托第三方机构均不得通过暴力、恐吓、侮辱、诽谤、骚扰等方式催收贷款。在《商业银行互联网贷款管理暂行办法中》又再次提到商业银行不得委托有暴力催收等违法违规记录的第三方机构进行贷款清收，同时应明确与第三方机构的权责，要求其不得对与贷款无关的第三人进行清收。

针对大学生群体，明确了小贷公司不得面向大学生开展互联网消费贷款。早在2017年的《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》中就明确提出小贷公司禁止发放“校园贷”；2021年中国银保监会等五部委发布的《关于进一步规范大学生互联网消费贷款监督管理工作的通知》中又再次明确提出小贷公司不得向大学生发放互联网消费贷款，消费金融公司、银行等持牌机构要审慎开展大学生互联网消费贷款。其中特别提到，银行业金融机构及其合作不得针对大学生群体线上精准营销，严格落实大学生第二还款来源，并严禁任何干扰大学生正常学习生活的暴力催收行为。

二、互联网保险监管政策

近年来，我国互联网保险发展迅猛，承担了渠道创新、场景创新、平台创新等角色，推动了保险业转型发展，但高速发展也伴随着一些不规范行为的出现。监管部门自2011年起陆续出台多项管理办法、细则和专项整治等，着力引导互联网保险业务健康可持续发展。

2011年，原保监会发布《保险代理、经纪公司互联网保险业务监督办法（试行）》，这是监管部门对于互联网保险发布的最早的监管文件，该办法对保险代理、经纪公司开展互联网保险业务的条件、网站要求、报告材料、信息披露与展示等运营规范做出了具体规定。2015年，原保监会发布了《互联网保险监管暂行办法》，该办法有效期三年，同时将上述2011的试行办法废止，该办法的出台构建了我国互联网保险监管的基本框架，明确规定除持牌保险机构外，均不得经营互联网保险业务。2016年，央行、保监会等十四部门联合开展互联网保险风险专项整治工作，对中短存续期人身保险产品、高现金价值业务（万能险）的乱象和风险予以整治。中国银保监会于2020年12月发布了《互联网保险业务管理办法》，是当前互联网保险业务的纲领性监管文件，进一步完善了我国互联网保险的监管框架，解决了互联网保险定义、线上线下业务区分、跨区域保险经营纷争等多项持续多年的不明确争论。作为后续配套措施，银保监会于2021年10月又发布更有针对性的《关于进一步规范保险机构互联网人身保险业务有关事项的通知》，抬高了互联网人身保险业务经营门槛。从2022年1月1日起，只有资金实力雄厚、经营稳健的险企可以经营互联网长期寿险产品，一些达不到偿付能力要求的中小险企将退出线上市场。

三、互联网基金销售监管政策

2004年6月，证监会颁布《证券投资基金销售管理办法》，2011年底公布细则，自此基金第三方销售开始进入蓬勃发展期。2015年之前，利用互联网平台开展基金销售业务处于监管的真空范畴，2015年，《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》出台，明确互联网基金销售业务由证监会负责监管，并对互联网基金销售过程中出现的营销不当行为予以明确。但互联网基金销售平台导流行为和销售行为并未进行明确的划分，直到2020年8月，证监会印发《公开募集证券投资基金销售机构监督管理办法》，明确了互联网平台开展基金销售业务和基金导流业务的边界，明确要求导流机构只能从事导流业务，所有与基金交易有关的流程必须在基金销售机构内部完成，导流机构不得收集、传输和留存投资人的交易信息。

利用互联网平台进行基金销售部分，明确未经注册，任何单位或个人不得从事基金销售业务。2020年8月28日，中国证券监督管理委员会正式发布了《公开募集证券投资基金销售机构监督管理办法》、《关于实施〈公开募集证券投资基金销售机构监督管理办法〉的规定》、《公开募集证券投资基金宣传推介材料管理暂行规定》以及《〈公开募集证券投资基金销售机构监督管理办法〉及配套规则修订说明》，销售新规于2020年10月1日正式实施。《管理办法》明确了基金销售机构和基金服务机构的履职范畴。《实施规定》中，《实施规定》厘清了基金销售机构与第三方网络平台合作的业务边界和底线要求。

（1）应向投资者明确揭示基金销售服务的主体，即基金管理人或基金销售机构本身；

（2）第三方机构仅可提供信息技术服务，不得介入基金销售业务的任何环节；

（3）第三方机构不得收集、传输、留存投资人的任何基金交易信息；

（4）基金管理人、基金销售机构是向投资人提供基金销售服务的责任主体。

《实施规定》要求第三方机构按照《证券投资基金法》以及《证券基金经营机构信息技术管理办法》向证监会备案，同时明确了基金管理人、基金销售机构聘请第三方机构的备案要求。

利用互联网平台开展智能投顾业务部分，2019年10月，证监会下发《关于做好公开募集证券投资基金投资顾问业务试点工作的通知》，2021年11月，广东、上海、北京三地证监局相继向辖区内的基金公司和基金销售机构下发《关于规范基金投资建议活动的通知》，2021年11月，中基协发布《公开募集证券投资基金投资顾问服务协议内容与格式指引（征求意见稿）》、《公开募集证券投资基金投资顾问服务风险揭示书内容与格式指引（征求意见稿）》，2021年12月，央行等七部门发布《金融产品网络营销管理办法（征求意见稿）》。其中，基金组合销售被列为基金投顾业务范畴，需要持牌经营。金融产品信息展示有明确要求，包括充分的风险揭示以及合格投资者的审核要求。在新媒体传播中，只有具备相关资质的人员才能进行金融产品的营销，大V和KOL营销模式受限。

四、互联网支付监管政策

从2010年开始，央行对第三方支付出台了相关政策进行监管。从2017年起，第三方支付进入严监管时代。2017年8月，央行发布《关于将非银行支付机构网络支付业务由直连模式迁移至网联平台处理的通知》，明确要求第三方机构需要在2018年6月30日前将业务全部迁移至网联。2017年11月，央行发布《关于进一步加强无证经营支付整治工作的通知》（217号文），严查无证经营支付业务的“二清”行为，核查对象包括持证机构和无证机构。2018年11月，央行又发布《关于支付机构撤销人民币客户备付金账户有关工作的通知》，要求非银支付机构将其原开立在商业银行的“备付金交存专户”完成销户，并将客户备付金100%交至央行。2019年4月，外管局发布《支付机构外汇业务管理办法》，废除了曾于2015年发布的试点牌照，并提出新的名录登记要求。2020年3月，央行正式发放首批跨境支付牌照，代表机构包括支付宝、财付通、汇付天下、平安壹钱包、网易宝等。2021年1月，中国人民银行发布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》，央行重新定义了支付业务，《非银支付条例》将原来的“三分法”（预付卡、银行卡收单、网络支付），变为“两分法”（储值账户运营和支付交易处理）。强化支付领域反垄断监管措施，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准，维护公平竞争市场秩序。

牌照化管控方面，明确非金融机构从事支付业务，应当依据《非金融机构支付服务管理办法》《非银行支付机构网络支付业务管理办法》等规定取得《支付业务许可证》，成为支付机构。只有银行类机构和取得人民银行《支付业务许可证》（简称“支付牌照”或“支付许可证”）的非银行支付机构（简称“第三方支付机构”）才能从事货币资金转移服务。

针对客户备付金，明确非银支付机构不得挪用、占用客户备付金，客户备付金账户应集中缴存在人民银行或者符合要求的商业银行。2021年1月，中国人民银行于发布《非银行支付机构客户备付金存管办法》，进一步细化了备付金存放、使用、划转等方面的规定，以促进行业健康发展。与原备付金办法相比，此次《办法》主要明确了以下几个方面：一是规定备付金全额集中交存至中国人民银行或符合规定的商业银行。二是规定客户备付金的划转应当通过符合规定的清算机构办理。三是《办法》详细规定了备付金出金、入金以及自有资金划转的范围和方式，明确了支付机构间开展合规合作产生的备付金划转应当通过符合规定的清算机构办理。四是《办法》明确了中国人民银行及其分支机构、清算机构、备付金银行各方对于客户备付金的监督管理职责。五是《办法》增加备付金违规行为处罚条款。

针对非银机构连接多家银行系统，变相开展跨行清算业务的“直连”行为，央行明确了所有第三方支付机构必须通过网联和银联进行清算。通过统一公共平台清算付款，替代了第三方支付平台与银行之间复杂和不透明的双边关系，增强了透明度。

针对“二清”行为，明确非持牌支付机构不得从事支付结算业务，最典型的业务模式是电商平台采取大商户模式，通过平台自有资金账户接入持牌支付机构归集用户资金然后再结算给平台下游商户。根据人民银行向持证机构下发的《关于提供无牌机构办理支付业务信息线索函》相关描述，“二清”业务的主要违规行为有两种，一是交易资金二清，二是支付信息二清。

此外，2021年1月出台的《非银行支付机构条例（征求意见稿）》中，针对大型互联网支付平台的集中趋势和不正当竞争行为提出了要求，明确了支付业务须回归支付本源，不得在支付业务中嵌套信贷业务，提升交易透明度并加强风险控制。

（本文选自《全球科创观察》2023年第19期“金融科技”栏目。本期全部内容可点此查看。）

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